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EL PROCESO DE RENOVACIÓN DE LAS CONCESIONES DE TRANSPORTE DE VIAJEROS

F. JAVIER VARELA TEJEDOR   | 17.09.2017 
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En 1987, la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT) estableció en 20 años a partir de su entrada en vigor el plazo de duración de las concesiones existentes, plazo que en 1997 fue prorrogado para todas las concesiones interesadas en otros 5 años.

Para el otorgamiento de nuevas concesiones la LOTT estableció un régimen de concursos libres. A partir de 2007 comenzaron a vencer los plazos de vigencia establecidos con lo que podría haberse iniciado el proceso de renovación concesional para lo cual lo lógico hubiese sido establecer previamente un nuevo mapa concesional en el que la Administración determinara qué concesiones deberían existir, de qué tipo (radiales o zonales) y qué tráficos debía cubrir cada una de ellas. No se hizo así y de esos barros vienen estos lodos. Este año (diez años más tarde) la Xunta de Galicia, por ejemplo, ha iniciado el proceso de renovación de las concesiones a las que habían renunciado sus titulares, sin establecer ese nuevo mapa concesional integral que se entiende racionalmente como necesario.


Mapa concesional, que no solo debería recoger las necesidades y demandas actuales, sino racionalizar trayectos, tráficos e incluir en una misma concesión todos los servicios cuya prestación en régimen de unidad de empresa fuera susceptible de producir sinergias y ahorros de costes, pero sin mezclar tráficos difícilmente compatibles (regulares con escolares p.ej.), contribuyendo dicha aglutinación de servicios, además, a reducir la actual atomización empresarial del sector.

El sistema establecido por la Xunta ha sido el de la adjudicación directa previa invitación. No se entienden las ventajas de este sistema, (ni siquiera la urgencia, pues a la urgencia se ha llegado por mera dejadez) ya que la celebración de concursos libres y competitivos garantizaría que la adjudicación se realizase a las ofertas que mejores condiciones tarifarias, de expediciones y de calidad ofrezcan, sin otros limites que los establecidos sobre temeridad en la legislación general de contratación administrativa.


Por el contrario y en otro ejemplo más de la precipitación y falta de estudio que ha caracterizado el proceso, los estudios económicos que sirven de base a las adjudicaciones directas no se ajustan a la realidad de la situación, lo que originará sin duda problemas (entre otros de precarización del empleo).

Como no parece que nadie opte a una adjudicación para perder dinero, todo apunta a que los datos manejados por la Administración o no responden a la realidad, o van a ser fácilmente eludidos por los adjudicatarios, y ahí nos vamos a encontrar con problemas, entre otros con el de las subrogaciones de personal de las antiguas concesiones por parte de los nuevos adjudicatarios que ya ha tenido sus primeras repercusiones prácticas por cuanto no es tan difícil incluir entre los gastos de personal de la concesión los correspondientes a trabajadores de la misma empresa que en la práctica estaban dedicados a otros servicios prestados por ella, obligando así al resto de los oferentes a subrogarse en un personal que podría no ser necesario para la prestación de los nuevos servicios concesionales, con el consiguiente efecto disuasorio sobre los mismos si el concesionario anterior se presentaba, y de liberación de carga de personal si no lo hacía.


Sin olvidarnos de que si el trabajador decide en uso de su derecho permanecer en la empresa del concesionario saliente y este pudiera acreditar que hay causas organizativas o productivas que justifiquen un despido derivado de la no renovación concesional, podría despedir, bien por la vía del despido colectivo, bien por la de la extinción por causas objetivas, con las indemnizaciones que procedan.

En relación con los costes, y a grandes rasgos, los beneficios de un mercado liberalizado originarían una mayor eficiencia y una mejor adaptación de la oferta a las características de la demanda. En términos de adaptación a la demanda, el mercado parece ofrecer una mejor solución que aquellos mecanismos que dejan la iniciativa de la planificación de la red en manos de la Administración, tal y como ocurre en el actual sistema español. Existiría, por lo tanto, una posibilidad de mejora en la medida en que las empresas tuvieran autonomía en el diseño de las rutas. Esta opción es más difícil, aunque no es descartable, en el marco de una competencia regulada; se trataría de analizar hasta qué punto es posible dar cabida a una mayor iniciativa empresarial en la definición de la configuración de las líneas y la calidad de la oferta .


El sistema de concesiones, tal y como está establecido, agrupa trayectos rentables junto a otros deficitarios, (ahora también contratos diferentes con remuneraciones diferentes) estableciéndose un mecanismo de subvenciones cruzadas entre trayectos y contratos, dentro de un mismo contrato de gestión. Las pérdidas de bienestar implícitas en las subvenciones cruzadas son suficientemente conocidas: además de impedir conocer con claridad el coste de los servicios deficitarios, también provocan que en algunos trayectos los usuarios paguen un precio superior al coste, lo cual excluye del mercado a parte de los consumidores. Para favorecer la eficiencia económica cabría explorar los beneficios derivados de sustituir las subvenciones cruzadas por subvenciones directas a los trayectos deficitarios. Ello no sería contrario a la ley, dado que la LOTT prevé las subvenciones directas. Sería deseable clarificar qué parte de la red es deficitaria y valorar su continuidad en términos de análisis coste/beneficio, contemplando formas alternativas de atender a la demanda.


En el transporte a media y larga distancia, el autobús compite con un avión que opera prácticamente sin restricciones de entrada y precios; un ferrocarril que recibe cuantiosas subvenciones, no siempre justificadas por obligaciones de servicio público y nuevas formas de transporte no sujetas a regulación. Es en este contexto que cabe preguntarse cuál sería la forma más eficiente de proveer el servicio de autobús. El sistema de concesiones entraña diversas restricciones para hacer frente a esta creciente competencia; entre otras, una menor flexibilidad tanto para fijar las tarifas de acuerdo con la elasticidad precio de la demanda como para modificar la oferta -itinerarios y número de expediciones- de acuerdo con las oscilaciones de la demanda. Sin embargo, estas restricciones derivan, precisamente, de la exclusividad que se les garantiza una vez conseguido el contrato. Difícilmente se podría justificar dar libertad en la fijación de tarifas y/o de servicios a empresas que gozan de un monopolio, aunque sea temporal.


Otro elemento a considerar es que las concesiones tienen predeterminados los trayectos e itinerarios que la empresa puede ofrecer. Por ello, los licitadores tienen un escaso margen para ofrecer modificaciones en relación con las rutas, paradas y número de expediciones. Parece demostrado que las mejoras de eficiencia en la configuración de determinadas redes de transporte regional están muy relacionadas con la capacidad de la empresa de realizar las adaptaciones necesarias a la demanda. En relación con este punto, es necesario poner de manifiesto que el diseño de las concesiones a concurso -rutas e itinerarios- no siempre responde a las necesidades de movilidad de la población.


El sistema de concesiones ha permitido que se desarrollara una amplia red de transporte interurbano con una notable capilaridad en el territorio. Sin embargo, en el contexto actual, es preciso reflexionar acerca de la sostenibilidad de este sistema. Y si bien el sistema de adjudicación mediante concurso puede lograr resultados eficientes en lo que respecta a los costes, no asegura que otras variables relevantes como el diseño de las rutas se adapte de forma suficientemente ágil a los cambios en la movilidad. En este sentido, debería considerarse la posibilidad de dotar de mayor autonomía a los operadores en el diseño de las rutas en el momento del concurso. Por ello y como ya hemos manifestado en otras ocasiones, entendemos que debería procederse a una nueva regulación de las concesiones administrativas a través de contratos-programas donde la administración pública y el concesionario establezcan las obligaciones y derechos garantizándose en todo momento el equilibrio económico-financiero de las concesiones.


En el contexto del actual sistema de regulación, es posible realizar modificaciones para incentivar la competencia entre operadores en el momento de la licitación. En particular, la exigencia de un canon al operador y la obligatoriedad de subrogar todo el personal adscrito a la concesión tienen capacidad para alterar el mecanismo de competencia, a la vez que traslada las ineficiencias en costes laborales hacia el futuro. Los costes de la subrogación no necesariamente están compensados por una mayor protección de los trabajadores. Otro elemento que merece consideración es la posibilidad de modificar el contrato durante su periodo de vigencia. Por un lado, parece necesario permitir modificaciones para adaptarse a un mercado cambiante pero, por el otro, la posibilidad de alterar los servicios comprometidos en el contrato puede resultar contraria a la competencia.


Tiene razón la Xunta de Galicia cuando intenta integrar el transporte escolar con el regular como un medio eficaz para el logro del objetivo de dar respuesta a la demanda y de lograr economías de escala, pero yerra al efectuar la integración por vehículos en lugar de desarrollar una estructura zonal integrada y equilibrada económicamente que implica integrar en el territorio los distintos tipos de transporte de carácter público existente (singularmente regulares y escolares), pero no resulta idóneo a mi juicio utilizar los mismos vehículos para ambos tipos de transporte.


En definitiva la mejora de la calidad de la red y la disminución de costes para usuarios y administración viene dada por los siguientes factores: -Existencia de concesiones zonales que se inserten en corredores de demanda con nodos de conexión, -zonas homogéneas de movilidad- basadas en la distribución geográfica de la población, las vías de comunicación existentes y la zonificación de otras prestaciones básicas como las de educación y la sanitaria.

-Corredores de demanda siguiendo la estructura radial de las infraestructuras viarias.

-Nodos de conexión, basados en la situación de los equipamientos básicos de educación y sanitarios.


Las ventajas que la estructura apuntada pueden ofrecer son:

-La reducción de expediciones en vacío.

- La concentración en los horarios de mayor interés para el usuario.

- El Incremento de la oferta de transporte.

- La optimización en el uso de la flota disponible.